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社教动态

提高教育保障度是实现中国老年教育可持续发展的前提

 站在历史的新方位回望中国老年教育35年的发展历程,中国老年教育通过艰难拼搏取得了一系列能够载入史册的成就,与此同时,在继续前行的道路上还存在着亟须解决的诸多问题。为了有效解决日趋严峻的人口老龄化问题、满足广大社会老年人的精神需求,国务院办公厅于2016年10月颁发了《老年教育发展规划(2016-2020年)》(下简称《规划》),提出了未来中国老年教育五年发展的总体要求、主要任务、重点推进计划和保障措施。笔者认为,要实现《规划》提出的未来三年中国老年教育的主要目标和主要任务,提高教育保障度是先决条件。在此,谈谈个人看法。
    一、何谓教育保障度
    世界高等教育发展的主题是质量。1998年,世界首届高等教育大会宣言提出:重视质量是一个时代的命题,谁轻视质量就将被淘汰出局。在中国共产党十九大报告中,习近平同志指出:“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程,必须把教育事业放在优先位置……加快一流大学和一流学科建设,实现高等教育内涵式发展。”提高高等教育内涵式发展,必须质量优先,而提高教育质量则必须建构教育保障体系,这是发达国家高等教育重要的成功经验之一。
    所谓教育保障,涵盖两个方面:一是从学校内部系统看,加强学校质量保障体系建设,具体指高等教育的价值理念、制度安排、师生互动、资源环境等方面所构成的独具特色的内部质量保障体系。价值理念塑造大学气质,深化培养质量;制度安排及其运行确保教育质量;有效的师生互动助推教学质量;充足平衡的资源环境提升教学质量。二是从学校外部系统看,运用学校外部系统要素推动和保障高等教育质量发展,具体指各地各级政府对本地高等教育提供的法规、体制机制、办学资金、扩大相关资源供给、优化布局、创新发展机制等。
    所谓教育保障度,是学校提高教育质量所获得的政府与社会的相关资源的支持水平的数量表征及其不断提高的幅度。它主要包括管理体制、投入水平和师资水平三项内容。老年教育保障度与高等教育保障度基本一致。目前,高等教育因中央高度重视而具有了相当水平的保障幅度。各地老年教育发展的教育保障度则远不如国民教育的普通高校。下面就此展开分析研究。
    二、为什么须提高老年教育保障度?
    提高老年教育保障度,是中国老年教育在发展中的现实需要,是中国老年教育35年发展历程中亟须解决的重大问题。实践已经证明,提高教育保障度是助推中国老年教育健康发展的必要条件,是实现老年教育现代化之必须。
   (一)提高教育保障度是各级政府应尽的职责
    老年教育的本质是教育,这一本质规定了老年教育是各级政府提供公共服务的范畴。提高老年教育的保障度是国家法规向各级政府的授权。《中华人民共和国老年人权益保障法》第70条“老年人有继续受教育的权利”中明确指出:“国家发展老年教育,把老年教育纳入终身教育体系,鼓励社会办好各类老年学校”,“各级人民政府对老年教育应当加强领导,统一规划,加大投入”。从中文语法来解读,在第70条这两句话中,主语是“国家”和“各级人民政府”,这说明两点:一是国家认定老年教育的本质是“教育”而非“养老机构”,是终身教育的有机构成、最后阶段的教育,由此,各级老年大学是广大老年人接受教育的平台;二是国家通过《中华人民共和国老年人权益保障法》向各地各级人民政府授权,为各地老年教育的发展提供法规、制度和资金等保障性服务。特别是在“领导”、“规划”和“投入”前都加了副词“加强”、“统一”和“加大”,强调各地各级政府对老年教育必须提供服务的程度/强度。由此可见,老年教育与其他国民教育类型一样,是“社会公共产品”,是各级政府应向全体老年公民提供的“公共服务”。
   (二)提高教育保障度是实现教育现代化的基础条件
    教育是国家实现现代化的基础工程,因而,党的十八大报告对我国教育提出明确目标:“全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高,进入人才强国和人力资源强国行列,教育现代化基本实现”。实现教育现代化的实质是实现人的现代化,因为国民的文明素质决定了民族和国家的强盛。
    实现教育现代化必须逐年提高教育保障度。教育部有关负责人解读《国家教育事业发展“十三五”规划》时强调了提高教育保障度,“把构筑质量保障体系作为基本保障,把教育信息化作为重要手段,全面提高教育质量。”为此,国家发改委办公厅、教育部办公厅和人力资源社会保障部办公厅于2017年11月9日联合发文:《关于编报2018年教育现代化推进工程 中央预算内投资计划建议方案的通知》(发改办社会【2017】1836号),要求有关省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆建设兵团相关部门,在前期工作基础上,抓紧编制上报2018年教育现代化推进工程中央预算内投资计划建议方案,安排建设内容包括义务教育学校建设、教育基础薄弱县普通高中建设、职业教育产教融合工程、中西部高校基础能力建设、中央高校“双一流”建设五个方面。由此可管窥,中央相关部门对实现我国教育现代化的重视程度及其所提供的教育保障度。
    老年教育内涵于国家教育体系,是我国终身教育体系的有机构成,推进其教育初步实现现代化更需要逐年提高教育保障度。现实却不尽如人意。
   (三)提高教育保障度是老年教育健康发展的必要条件
    国内外老年教育的实践都已证明,提高教育保障度是老年教育实现可持续发展、不断满足广大老年人精神需求的必要条件。
    放眼世界。美国、德国、日本、法国、瑞典、西班牙等国老年教育都是由政府组织开办,学校开支列入政府财政预算,并得到教育部门、工会、教会、慈善机构和社会福利机构及个人大力支持。如,美国老年教育经费主要来自联邦政府、地方政府、基金会及学费等四个方面。德国老年教育是随着联邦德国福利制度的建立而产生的,联邦德国成为福利国家后,一系列社会保障法律条款出台,为老年教育提供法律和制度依据,其经济发展奇迹,为老年教育奠定了物质基础。直到现在,德国老年教育仍然具有明显的福利性质,政府为其提供了极大的经费投入资助。日本老年福利事业与老年教育紧密结合是日本老年教育的一大特色。日本文部省从1973年起正式编列预算中对各地区高龄者教育的开办费用做长期性补助,即列入政府预算和长期规划中。上述国家的老年教育因各级政府所提供足够的教育保障而不断健康发展,因而满足了社会各阶层老年人的多样性精神需求。
    再看中国。目前中国老年教育的体制仍然呈现为“五龙戏水”之状,体制绩效和教育绩效很低。但是,上海市、苏州市、南通市、镇江市和徐州市五个城市老年教育的体制在改革创新中实现了由教育局(委)牵头、其他涉老涉教政府部门协同合作的扁平化管理体制,相比其他城市非教育部门牵头的老年教育管理体制来看,教育保障度相当高。而非政府教育部门牵头管理的老年大学(老年学校),学校领导每年为了办学经费四处奔走,“求爹爹告奶奶”,很不容易搞来几十万元,仅能维持学校“硬件”的逐步改善,就连教师讲课费都少得说不出口,与其付出的劳动不相匹配。这样的办学环境和办学条件,怎么能在2020年实现国务院《规划》提出的主要目标和主要任务呢?
    三、我国老年教育保障度的现状
    由于中国老年教育多元化的管理体制,因而,各地各校的老年教育保障度是截然不同的。笔者在此选择上海市、天津市和重庆市三个直辖市老年大学为样本,对上海市、天津市和重庆市三个直辖市老年大学的教育保障度进行比较研究。
   (一)上海老年大学的教育保障度
上海老年大学教育保障的基本特色是“体制保障”优先。在体制安排上,上海市老年大学的行政管理职能归口于上海市教育委员会。下设市老年教育工作小组办公室对全市老年教育规划、协调、统筹与指导的工作职能。在法规政策的供给上,上海市委市政府提供了一系列政策法规,如,将老年教育的发展实现了“五个纳入”,将老年教育纳入政府职责;纳入教育事业发展规划;纳入财政预算;纳入教育统计;纳入干部考核制度,从而全方位保证了老年教育的健康发展。上海市不断完善老年教育经费投入保障体制机制,各级人民政府将老年教育经费列入本级政府教育经费预算,保证老年教育事业发展经费逐年增长,如,仅2017年和2018年,上海市教委每年给上海老年大学投入资金1000余万元(包括学费收入)。上海市政府为上海老年大学提供了充足的教育保障,截止于2018年上半年,上海老年大学校舍总面积达到5000平米;老年学员11900余人(18700人次);2018年春季,全校10个系;开设了172门课程;共计450个班。总之,上海市委市政府为上海老年大学发展所需进行的各方面投入,使上海老年大学处于全国领先地位。
   (二)天津市老年人大学的教育保障度
 天津老年人大学教育保障的基本特色是“地方法律保障”优先。早在2002年07月18日,由天津市人大常委会颁布了《天津市老年教育条例》。这是全国第一部老年教育地方法规,它为天津市老年教育的持续性发展提供了充足的法规、制度、资金和办学资源等教育保障。该法第二条明确指出老年教育的本质属性:“老年人教育是终身教育和老龄事业的重要组成部分,是社会公益性事业。”第四条明确规范各级政府对老年教育所负有的职责:“各级人民政府负责本行政区老年人教育工作。老年人教育工作应当纳入本行政区社会和教育发展计划。各级人民政府组织有关部门做好本行政区老年人教育的统一规划、监督指导和协调等工作。各级人民政府应当统筹本行政区的教育、文化、体育等资源,积极发展老年人学校。市和区、县人民政府应当办好示范性的老年人学校。”第五条更精彩,直接、具体地规范了政府各相关部门对天津市老年教育发展所应提供的公共服务:“教育部门应当把老年人学校教育纳入终身教育体系,依照有关法律、法规的规定,规范和管理各级各类老年人学校教育。老龄工作委员会办公室负责老年人教育的协调服务工作。民政、卫生、财政、物价等部门,按照各自的职责,做好老年人教育工作。”在此基础上,第六条富有战略眼光地强调:“老年人教育工作的重点在社区、在基层。各街道、乡、镇及有条件的居民委员会、村民委员会应当有老年人学校。各街道、乡、镇及居民委员会、村民委员会应当举办各种形式的老年人文化、体育等教育活动。”
    法律保障是老年教育最根本的保障。现代国家必须依法治国,各级政府必须依法执政。任何政府部门和个人都必须在法律范围内活动,都要依照法律行使权利、履行义务。天津市老年教育在《天津市老年教育条例》所提供的教育保障下蓬勃发展。天津老年人大学虽然不归属于市教育局管辖,而归属于市老龄委主办/主管,但市财政投入力度很大。如:2017年市财政投入758万元,学费收入970万元;2018年上半年市财政投入658万元,学费收入1000万元;天津市老年人大学是目前全国建成使用面积最大的老年大学,校舍建筑15270平米。2017年,全校老年学员26800人次;2018年春季,老年学员27300人次(截止于2018年上半年)。从学校硬件看,学校设有77个教学场所。从2007年起,天津市老年人大学率先成为全国“双万校”(校舍建筑面积一万平方米,在校学员一万名)的老年大学。天津老年人大学2018年春季开设了360多门专业课程;全校共有700多个教学班级;教师队伍350名左右。自从天津老年人大学在教学改革创性中实施“章鱼式”办学方式后,老年教育向天津市社会基层深入发展,校外共有136个教学基地,分布在天津市13个区,涉及到110余个社区或市民学校,1万名左右老年人到这些教学基地参与老年教育学习;远程教学网免费提供已有57门共608集课程在线播放,其中36门课程539集为天津老年人大学编辑制作,根据网上动态信息显示,截止到今年6月底,访问数达9931289人次,使很多社区老年人在家门口就近入学,享受老年教育。章鱼式教学模式取得了良好的溢出效应。
   (三)重庆老年大学的教育保障度
    重庆市老年大学教育保障的基本特色是“政府保障”优先。重庆市老年大学在体制安排上,归属市委老干局主管,参公事业单位。财政全额拨款。2017年,市财政投入976.16万元,2018年,市财政投入1307.01万元,政府资金投入逐年增长;校舍占地面积21.26亩,总建筑面积约1.9万m2。老年学员8000人(13000人次)。全校设13个教学系,1个书画摄影研究院和1个艺术团,58个专业,230个教学班。同时,在大型企事业单位发展了7所分校,学员4000余人(次)。
   (四)四点结论
    从上海老年大学、天津老年人大学和重庆市老年大学三所直辖市老年大学的教育保障度现状,笔者得出以下初步结论:
    1.法律制度是提高老年教育保障度最根本的条件。
    这在上海市和天津市老年教育发展中最为明显。法律向各级政府授权,必须对老年教育提供所需的公共服务;政府依法执政,积极做好发展老年教育的相关工作,切实依照法律行使权力、履行义务。
    2.改革老年教育管理体制是提高老年教育保障度的关键。
    上海老年大学发展经验表明,老年大学归属政府教育部门主管,建立以教育部门牵头、其他涉老涉教政府部门协同管理的扁平化管理体制,才能将老年教育纳入各级政府职责、纳入教育事业发展规划、纳入财政预算、纳入教育统计和纳入干部考核制度,才能保证老年教育的办学具有充足的资源,才能逐步提高老年大学的硬件水平和软件质量。这是上海市发展老年教育的重要成功经验。这一成功经验,在苏州市、南通市、镇江市和徐州市得到了验证。这四个城市老年教育先后归属于政府教育局主管后,地方政府为发展老年教育提供了充分的公共服务,从而使这四个城市的老年教育呈现为良好的发展态势。
    3.政府逐年加大资金投入是提高老年教育保障度的主要推力。
    现阶段,各地老年大学都在实现规范化的基础上,为逐步实现老年教育现代化而努力提高学校硬件和软件的现代化水平,其中,教育信息化建设是重点。因为,教育信息化水平是衡量教育现代化的重要指标。老年教育信息化建设及其水平的提高,需要投入大量的资金,这需要各级政府投入大量的专项资金。仅此可见,政府对老年教育逐年加大资金投入是提高老年教育保障度不可缺少的极为重要的推力。
    4.各级政府支持和社会力量参与是提高老年教育保障机制的不可或缺的重要条件。
    这是上海市、天津市和重庆市老年教育发展的共同经验。上海老年大学建有“东西南北中”五所分校,组织老年学员走进城乡社区创建老年教育教学点;天津市老年人大学采取“章鱼式”办学模式,实现了老年教育向城乡社区发展;重庆市老年大学在企业创办了7所分校,大大方便了老年人就近入学,所有这些改革举措的实现,都与各级政府支持老年教育和社会力量积极参与老年教育呈正相关。
    四、进一步提高老年教育保障度的建议
    目前中国老年教育的总体特点是发展不平衡,管理体制多元化,投入水平参差不齐,师资队伍薄弱。中国老年教育这一总体特征迫切需要提高老年教育的教育保障度。否则,2020年就无法实现国务院办公厅下发的《规划》提出的主要目标和主要任务。在未来三年内如何提高老年教育的教育保障度?笔者提出以下初步建议:
   (一)进一步解放思想,尽快形成“老年教育是教育”的共识
    思想是行动的指南。但是,世界上最容易落伍的东西是观念与意识,人们的观念总是落后于实践的发展,当人们准备谱写“发展故事”的片头曲时,故事早已经开始。因此,逐步推进中国老年教育的改革,首当其冲的问题是解决思想观念问题。
    虽然2016年10月国务院办公厅下发了《规划》,但是社会有关方面仍然对老年教育的本质存在着种种偏见和误读,例如:“老年大学是哄老人开心的地方”,“老年大学是养老机构”,因此,“办老年教育就是使老年人安度晚年”。
    我国的《中华人民共和国老年人权益保障法》、中央相关文件和国务院办公厅下发的《规划》,都已明确界定了老年教育的本质是“教育”。教育现代化是中国实现现代化的基础工程。因此,亟须进一步解放思想,正确认识老年教育的本质属性,尽快形成“老年教育是教育”的共识,这是不断提高老年教育保障度的思想条件。
   (二)进一步深化改革,建构以教育局牵头、其他相关政府部门协同管理的扁平化管理体制
    老年教育学界一些人认为,中国老年教育发展三十五年的经验证明,多元体制不改革,老年教育照样发展。笔者认为,老年教育多元体制如果不改革,发展的空间很小,从长远来看,发展的可持续性将受到挑战。目前,中国老年教育多元体制的正当性正受到以下挑战:一是老年教育多元体制历史上具有正当性,但现实中其正当性正在受到来自各地老年大学发展诉求的质疑;二是老年教育多元体制生成时具有正当性,但随着时间推移,老年教育的发展代价和成本越来越高,不能永远以此为基础、为立点;三是老年教育多元体制的正当性正受到广大老年人享受教育的权利的责问。
从理论维度看。马克思的制度理论是改革中国老年教育管理体制的根本依据。在马克思唯物史观的视野里,制度的第一本质,是社会关系的存在方式。制度使人与人之间真正发生作用,也就是说,社会借助制度这个纽带,使人们之间的相互交往有章可循,而且使其关系具有现实性、稳定性和可预测性。制度的第二本质,是利益关系。这就是说,各种社会制度的实质是利益制度,是为了一定人和一定群体的利益而建立起来的。这是我们正确认识中国老年教育体制的理论出发点和基本根据。
    由此,我们须确立新的体制理念。教育领域的改革,最难的就是管理体制改革。因为,这种改革往往就是革掉自己手中的人事、财政等权力。没有理想信念和先进的理念,很难有部门不受利益的裹挟。所以,老年教育学界在研究体制问题上,应加快确立新理念的步伐。笔者认为,关于中国老年教育体制问题研究,当前亟需确立以下观念:(1)扁平化体制结构理念。所谓扁平化体制结构,是指去除以往纵向的、自上而下的层级权力结构体制理念,通过智能网络,使老年教育体制由原有的纵向权力等级结构向分散合作的扁平化方向发展。(2)合作共治理念。即树立“小政府、大社会”的观念。一方面,政府自觉履行职能,提供服务,为老年教育发展提供所需条件;另一方面,老年大学善于与政府协商,共谋发展之策,建立合作机制。这样,政府与老年大学协同办好老年教育。(3)善治理念。这里的善治,指的是老年教育管理和发展的最佳状态,即使政府服务不能完全到位,老年教育依靠社会力量及其资源、依靠自己主体性的有效发挥,依然有序发展。
    其次,从实践发展维度看。中国老年教育改革实践已经充分证明,建构以教育局牵头、其他相关政府部门协同管理的扁平化管理体制的正确无疑。上海市、苏州市、南通市、镇江市和徐州市老年教育管理体制归属于各地政府教育部门主管,其教育保障度随之逐步提高,各地老年教育发展态势正朝着国务院下发的《规划》的目标健康发展着。深化改革老年教育管理体制是不断提高老年教育保障度的制度条件。
   (三)须逐年加大老年教育的资金投入
    我国老年教育实现初步现代化,无论从办学硬件还是办学软件,都需要大量的资金。鉴于各地经济发展不平衡的现状,建议各地政府随着本地人均GDP的增长幅度,逐年加大对老年教育的资金投入,从而满足本地老年教育的发展需求,把本地区老年大学(老年学校)建设成为老年人满意的学校。逐年加大资金投入,是提高老年教育保障度的经济条件。
   (四)须尽快提高老年大学教师队伍整体素质
    从全国老年大学来看,各校都没有校本教师队伍,基本都是外聘。客观上就要求各地老年大学(老年学校)尽快提高师资队伍的质量建设。因为,教师是老年大学教学的“首席”主体,教师的自身素质及其教学水平与老年教育的教育质量度正相关。
    按照国家教育现代的指标体系,教师的水平需达到以下标准:
  (1)师德与专业能力建设。该项指标主要反映各级各类老年学校教师的师德师风和专业能力建设情况。该项指标为定性指标,目标确定为:加强教师职业理想和职业道德教育,为人师表、严谨治学;注重师德考核,把考核结果作为教师聘用、评优评先的重要依据。
   (2)教师学历比例。该项指标主要反映各级教育教师学历情况,是指具有专科以上学历的教师、具有本科以上学历的教师、具有研究生学历(学位)的教师和高职高专教师、具有博士学位的教师数与本级老年教育教师总数的百分比。
   (3)教师领军人才在全省老年学校的比例。该项指标主要反映各级老年教育中高端领军人才情况,是指全省各级老年教育中省市级领军人才数与全省老年学校教师总数的百分比。
   (4)信息化水平。该项指标主要反映老年教育信息化水平,是指达到国家教育信息化建设标准的学校数与各级各类老年学校学校总数的百分比。
    老年教育的本质既然是教育,老年大学的教师队伍也应按照以上标准建设。惟此,提高老年教育的教学质量度和教育保障度才能全面落实,老年教育培养现代老人的教育目标才能实现。加快提高教师队伍的素质,这是提高老年教育保障度的人才条件。